Il daspo: il daspo penale e il daspo preventivo

Breve guida al daspo preventivo e al daspo penale

In più di un’occasione si sarà sicuramente sentito parlare del daspo penale, con riferimento alle competizioni sportive, soprattutto calcistiche. Ma di cosa si tratta? Il termine DASPO altro non è che l’acronimo di “Divieto di Accedere alle manifestazioni Sportive”: si tratta di un provvedimento di diffida penale ad avvicinarsi ai luoghi ove vengono svolti eventi sportivi, per un certo periodo di tempo, volto a contrastare il fenomeno della violenza negli stadi che tanto ha scosso l’opinione pubblica negli ultimi anni, nonché a garantire il sereno svolgimento delle manifestazioni sportive, vietandone la partecipazione a taluni soggetti ritenuti socialmente pericolosi.
Oltre al daspo penale, esiste anche il daspo cosiddetto preventivo, perché prescinde dalla commissione di un reato ed è legato ad alcuni presupposti, individuati dall’articolo 6 comma 1 della legge 401 del 1989 che cita: “il Questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate nonché a quelli, specificamente indicati, relativi alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime [..]”.
Infine, si parla impropriamente di “daspo urbano” riferendosi al divieto di accesso a certi luoghi pubblici, indipendentemente dallo svolgimento di manifestazioni sportive.
Il daspo deve rispettare determinati requisiti formali e sostanziali, a pena di nullità: non può essere generale, bensì deve contenere la specifica indicazione delle manifestazioni e dei luoghi da cui il destinatario della diffida penale ad avvicinarsi deve stare lontano, e deve altresì indicare il termine di durata del divieto.

Gli argomenti trattati sono:

• Cosa sono il daspo penale e il daspo preventivo
• Daspo penale e preventivo: come si è giunti alla normativa attuale
• Cos’è il daspo preventivo
• In cosa consiste il daspo penale
• Quali reati possono comportare un daspo penale
• Qual è la durata del daspo penale e preventivo
• Quando il daspo può essere revocato
• Come impugnare il daspo
• A chi non si applica il daspo penale
• Quando il daspo penale e preventivo possono applicarsi ai minorenni
• Quando il daspo penale e preventivo possono essere disposti per manifestazioni all’estero
• Quali altri tipi di daspo ci sono oltre al daspo penale
• La riabilitazione del daspo preventivo

COSA SONO IL DASPO PENALE E IL DASPO PREVENTIVO

Nell’introduzione dell’articolo abbiamo fatto cenno al fatto che esistono più tipologie di daspo, le quali saranno oggetto di approfondimento nel proseguo della nostra trattazione.
Tecnicamente, il daspo è una misura di prevenzione atipica che può essere emessa dal Questore o dall’Autorità giudiziaria.
In particolare, il daspo preventivo è quella misura adottata dal Questore per evitare che soggetti denunciati o segnalati per episodi di violenza possano turbare il sereno svolgimento di una manifestazione sportiva, mentre il daspo penale è emesso dall’Autorità Giudiziaria, a seguito di una condanna per reati connessi ad una o più manifestazioni sportive, o per la violazione di una precedente diffida penale ad avvicinarsi ai luoghi interdetti.
Il daspo penale, dunque, è riservato ai soggetti la cui responsabilità sia già stata accertata: se per il daspo preventivo è sufficiente anche solo una segnalazione all’autorità giudiziaria, il daspo penale presuppone una sentenza penale di condanna.
Il daspo penale, ai sensi del settimo comma dell’articolo 6 della legge 401 del 1989, è applicato anche in pendenza dell’impugnazione della sentenza: “[..] il capo della sentenza non definitiva che dispone il divieto di accesso nei luoghi di cui al primo comma è immediatamente esecutivo”, ed anche in caso di sentenza di patteggiamento (art. 444 codice di procedura penale) o nel caso in cui il condannato abbia ottenuto il beneficio della sospensione condizionale della pena (art. 163 codice penale). Per un approfondimento sulla sospensione condizionale della pena, si invita alla lettura di questo articolo.

DASPO PENALE E PREVENTIVO: COME SI È GIUNTI ALLA NORMATIVA ATTUALE

In materia di daspo la normativa fondamentale è individuata nella legge 401 del 1989, promulgata in attuazione alla Convenzione di Strasburgo, la quale si era posta l’obiettivo di contrastare la violenza durante le manifestazioni sportive attraverso l’adozione di provvedimenti amministrativi di prevenzione.
La ratio della legge 401 del 1989, è stata sin dall’origine quella di adottare misure di contrasto alla violenza negli stadi, intervenendo direttamente sui responsabili materiali, soprattutto sull’onda emotiva cagionata dai numerosi episodi che si sono verificati in quegli anni, come i fatti accaduti durante la finale di Coppa Campioni del 1985, durante la quale a causa di uno scontro tra tifoserie hanno perso la vita trentanove persone, oppure come la morte di un tifoso a seguito di un agguato da parte di tifosi “avversa” in occasione del match Milan-Roma del 4 giugno 1989.
In materia di daspo la normativa è stata periodicamente aggiornata da una serie di decreti, tra cui il n.717/94, n.336/2001, n.28/2003, n.162/2005, n.8/2007, questi ultimi due meglio conosciuti rispettivamente come Legge Pisanu e Legge Amato.

COS’È IL DASPO PREVENTIVO

Il daspo preventivo è una misura di prevenzione che il Questore può disporre nei confronti di un soggetto “pericoloso”. Consiste nel divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive e a quelli relativi alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime (articolo 6, comma 1), per un periodo di tempo stabilito dal Questore, eventualmente accompagnato dall’ obbligo di firma, cioè di comparire personalmente una o più volte negli orari indicati, nell’ufficio o comando di polizia competente in relazione al luogo di residenza dell’obbligato o in quello specificamente indicato, nel corso della giornata in cui si svolgono le manifestazioni (comma 2).
Tale obbligo è sempre disposto in caso di recidiva e in caso di violazione del daspo precedentempente applicato (comma 5).
Nel caso in cui al daspo si aggiunga l’obbligo di firma del comma 2, il provvedimento deve essere convalidato dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale del luogo della Questura (comma 2-bis e 3), a pena di inefficacia.
Destinatari del daspo preventivo possono essere soggetti “pericolosi”, cioè:

• Chi è stato denunciato per aver preso parte attiva a episodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive, o che nelle medesime circostanze abbiano incitato, inneggiato o indotto alla violenza;
• Chi abbia partecipato attivamente a episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione, tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica o da creare turbative per l’ordine pubblico;
• I soggetti indicati all’articolo 4, comma 1, lettera d), del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo n. 159/2011, anche se la condotta non è stata posta in essere in occasione o a causa di manifestazioni sportive.

Il giudizio di pericolosità non è riferito alla personalità intrinseca del destinatario, ma all’accertamento di condotte sintomatiche di pericolosità (Cassazione penale, sentenza n. 24338/2008).

Il daspo preventivo può essere applicato a chi risulti condannato oppure denunciato, negli ultimi cinque anni, per:

• aver portato in occasione di una manifestazione sportiva armi improprie: mazze, bastoni, sfollagente, noccoliere (art. 4, primo e secondo comma, della legge 18 aprile 1975 n.110);
• aver fatto uso di caschi protettivi o di qualunque altro mezzo atto a rendere difficoltoso il riconoscimento della persona (art. 5 della legge 22 maggio 1975 n.152);
• aver introdotto emblemi o simboli razzisti o discriminatori (art.2 comma 2 del decreto-legge 26 aprile 1993 n.122);
• i reati di cui agli articoli 6 bis commi 1, e 2 e all’artticolo 6 ter della legge 401/1989;
• aver esposto striscioni e cartelli inneggianti alla violenza (art. 2-bis del decreto-legge 8 febbraio 2007 n.8);
• alcuno dei delitti contro l’ordine pubblico o dei delitti di comune pericolo mediante violenza;
• per il delitto di rissa di cui all’articolo 588 del codice penale, ovvero per alcuno dei delitti di cui all’articolo 380, comma 2, lettere f) e h), del codice di procedura penale, (e cioè il delitto di rapina previsto dall’articolo 628 del codice penale, di estorsione previsto dall’articolo 629 del codice penale, e i delitti concernenti sostanze stupefacenti o psicotrope puniti a norma dell’ articolo 73 del testo unico n. 309/1990) anche se il fatto non è stato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive.

IN COSA CONSISTE IL DASPO PENALE

Come per il daspo preventivo, anche il daspo penale comporta il divieto di accedere ai luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive e a quelli relativi alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime, per un periodo stabilito dal giudice.
Oltre al divieto di accesso, la condanna per uno dei reati comporta anche l’obbligo di firma: cioè di presentarsi in un ufficio o comando di polizia durante lo svolgimento di manifestazioni
sportive specificamente indicate.
Inoltre l’autorità giudiziaria può disporre l’obbligo di prestare un’attività non retribuita a favore della collettività per finalità sociali o di pubblica utilità.

QUALI REATI POSSONO COMPORTARE UN DASPO PENALE

Il daspo penale viene applicato a chi abbia riportato, in base all’art.6 comma 7 della legge 401 del 1989, una condanna per un reato commesso “in occasione o a causa di manifestazioni sportive o durante i trasferimenti da o verso i luoghi in cui si svolgono dette manifestazioni” e per chi abbia violato la diffida penale ad avvicinarsi alle manifestazioni sportive, disposta dal Questore.

QUAL È LA DURATA DEL DASPO PENALE E PREVENTIVO

Il provvedimento del daspo, oltre a contenere una precisa indicazione dei luoghi e delle manifestazioni a cui il destinatario non può partecipare, deve precisare altresì la durata.
Ai sensi del quinto comma dell’articolo 6 della legge 401 del 1989, la misura emessa dal Questore non può avere durata inferiore a un anno e superiore a cinque.
Se i fatti che hanno portato al provvedimento sono stati commessi in gruppo, la durata del daspo preventivo nei confronti di chi ne ha assunto la direzione, va da tre a cinque anni.
In caso di recidiva, il daspo preventivo ha una durata minima di cinque anni e massima di dieci anni.
Infine, in caso di recidiva reiterata, la durata del daspo preventivo può essere aumentata fino a otto anni.
La diffida penale ad avvicinarsi alle manifestazioni sportive contenuta nel daspo penale, invece, può avere una durata da due a dieci anni, come sancito dal settimo comma dell’articolo 6 della legge 401 del 1989: “[..] con la sentenza di condanna per i reati commessi in occasione o a causa di manifestazioni sportive o durante i trasferimenti da o verso i luoghi in cui si svolgono dette manifestazioni il giudice dispone, altresì, il divieto di accesso nei luoghi di cui al primo comma [..] per un periodo da due a dieci anni”.

QUANDO IL DASPO PUÒ ESSERE REVOCATO

Al di là dei termini di durata minima e massima della diffida penale ad avvicinarsi a manifestazioni sportive e luoghi connessi, il daspo preventivo può essere modificato o revocato, ai sensi del quinto comma dell’articolo 6 della legge 401 del 1989.
Questo dispone che il divieto è “revocato o modificato qualora, anche per effetto di provvedimenti dell’autorità giudiziaria, siano venute meno o siano mutate le condizioni che ne hanno giustificato l’emissione”.
Tuttavia, alla luce di una recente pronuncia della Corte di Cassazione (n.9006/2020), il daspo emesso dal Questore non decade automaticamente a seguito di una sentenza di proscioglimento che ha assolto il destinatario del provvedimento, dal reato che aveva determinato l’applicazione del daspo. Gli Ermellini sostengono che “il proscioglimento dai fatti-reato che hanno determinato l’applicazione del divieto di accesso ai luoghi di svolgimento di manifestazioni sportive (DASPO) non determina l’automatica decadenza del provvedimento, in quanto lo stesso non è basato sull’accertamento giudiziale dei fatti presupposti”.
Una pronuncia d’assoluzione, però, può essere utilizzata in base al quinto comma dell’articolo 6 della legge 401 del 1989, per dimostrare il mutamento della situazione di fatto e di diritto, che ha condotto al provvedimento preventivo, e chiedere alla medesima autorità che l’ha emanato, la revoca della diffida penale ad avvicinarsi.

COME IMPUGNARE IL DASPO

Trattandosi di una misura che incide sulla sfera della libertà personale, il daspo può essere adottato soltanto quando vi siano precise esigenze di tuteladell’ordinepubblico e previo accurato accertamento dei fatti.
È possibile ricorrere contro il daspo per vizi di forma, oppure qualora si ritenga che le motivazioni che hanno determinato l’adozione del provvedimento non corrispondano a verità.
Trattandosi di un provvedimento di natura amministrativa, è possibile una o più delle seguenti opzioni:

• impugnare il daspo con ricorso in autotutela avanti il Questore,
• impugnare il daspo con ricorso gerarchico avanti il Prefetto,
• impugnare il daspo con ricorso al TAR (Tribunale amministrativo regionale).

L’impugnazione del daspo in autotutela è consigliata nei soli casi in cui possano ravvedersi errori macroscopici di forma o di merito, ad esempio uno scambio di persona. In tutti gli altri casi è invece preferibile impugnare il daspo con ricorso gerarchico o avanti al Tar.
Il ricorso al Tar possibile anche impugnando il provvedimento di rigetto dell’impugnazione presentata avanti al Prefetto.
Infine, se assieme divieto di avvicinamento agli eventi sportivi è previsto l’obbligo di firma del comma 2, è possibile impugnare la convalida del daspo con ricorso in Cassazione.

A CHI NON SI APPLICA IL DASPO PENALE

Facendo riferimento in materia di daspo alla normativa vigente, non si riscontrano esenzioni di alcun genere, ma la giurisprudenza ha individuato una categoria specifica di persone a cui non può essere comminata la diffida penale ad avvicinarsi a manifestazioni sportive e luoghi connessi: gli sportivi professionisti. Sul tema è di recente intervenuta la Corte di Cassazione con la sentenza n.35481/2021 che ha specificato che: “il provvedimento ex articolo 6, legge n..401 del 13 dicembre 1989 non può limitare l’attività dello sportivo professionista dalla quale ricava una retribuzione e con la quale estrinseca la sua personalità, mentre può vietare l’accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive, anche quale partecipare alle attività sportive, a chi non esercita professionalmente la stessa”. La Corte di Cassazione sostiene che una diversa interpretazione in materia di daspo della normativa presente violerebbe gli articoli 1 e 35 della Costituzione. L’elemento di discrimine nell’applicazione del daspo penale in capo ad atleti professionisti è, dunque, la dimostrazione da parte dello sportivo di ricevere una retribuzione per l’attività lavorativa.

QUANDO IL DASPO PENALE E PREVENTIVO POSSONO APPLICARSI AI MINORENNI

Analizzando le disposizioni sul daspo nella normativa vigente, emerge l’applicabilità della misura anche in capo ai minorenni.
Il comma 1-bis dell’articolo 6 della legge 401 del 1989 stabilisce che: “il divieto di cui al primo comma può essere disposto anche nei confronti di soggetti minori di diciotto anni che abbiano compiuto il quattordicesimo anno di età”, anche per i minorenni la diffida penale ad avvicinarsi a manifestazioni sportive costituisce un provvedimento di non poco conto, che viene notificato a chi esercita la responsabilità genitoriale.

QUANDO IL DASPO PENALE E PREVENTIVO POSSONO ESSERE DISPOSTI PER MANIFESTAZIONI ALL’ESTERO

Ai sensi del comma 1ter della medesima disposizione, “il divieto di cui al primo comma può essere disposto anche per le manifestazioni sportive che si svolgono all’estero, specificamente indicate; iI divieto di accesso alle manifestazioni sportive che si svolgono in Italia può essere disposto anche dalle competenti autorità degli altri Stati membri dell’Unione europea, con i provvedimenti previsti dai rispettivi ordinamenti”; qualora la diffida penale ad avvicinarsi alle manifestazioni sportive sia motivata in base a fatti accertati dall’autorità straniera competente, il divieto è disposto dal Questione della provincia del luogo di residenza ovvero di luogo di dimora abituale del destinatario della misura preventiva.

QUALI ALTRI TIPI DI DASPO CI SONO OLTRE AL DASPO PENALE

Inizialmente il daspo aveva una connotazione prettamente sportiva, volta a prevenire e a contrastare il fenomeno della violenza durante le competizioni sportive, ma con il tempo un simile provvedimento è stato esteso anche ad altri ambiti. Oggi, oltre al daspo sportivo (che abbiamo visto poter essere preventivo o daspo penale) esistono altre due tipologie: il daspo urbano e il daspo per corruzione.
Il daspo urbano può essere irrogato nei confronti di cittadini che minano la salute dei consociati e il decoro urbano e consiste in una diffida penale ad avvicinarsi a determinati luoghi della città (in particolar modo: stazioni di trasporto pubblico, porti e aeroporti, istituti scolastici e universitari, luoghi di interesse culturale e artistico); a tale misura si aggiunge una sanzione pecuniaria che può variare dai 100 ai 300 euro.
Un altro tipo di daspo è quello che viene emesso nei confronti di soggetti che sono stati condannati in via definitiva per un reato corruttivo: in tal caso si tratta di un’interdizione dai pubblici uffici e l’impossibilità di contrattare con la Pubblica Amministrazione.

LA RIABILITAZIONE DEL DASPO PREVENTIVO

L’art. 6 comma 8 bis della legge 401 del 1989, modificato nel 2019 dal decreto legge n. 53, prevede la possibilità di chiedere la cessazione degli ulteriori effetti pregiudizievoli, una volta che siano trascorsi almeno tre anni dalla cessazione del daspo preventivo.
La citata disposizione richiama solamente il primo comma dell’art. 6, e non anche il comma 7 e pertanto pare rivolgersi solamente al daspo preventivo, e non invece al daspo penale.
Si tratta di una “misura volta a premiare i percorsi rieducativi seguiti dai soggetti colpiti dal Daspo che dimostrano di essersi concretamente allontanati dal tifo violento, di fatto prevedendo una misura riabilitativa idonea a nuovamente valutare il soggetto” (Cassazione penale, sentenza n. 41554/2017).
Secondo la sentenza n. 41554/2017 della Cassazione, gli “ulteriori effetti pregiudizievoli” che si intendono cancellare, possono estendersi ad ogni eventuale pregiudizio ricollegabile all’applicazione della misura di prevenzione, ed in particolare quelli previsti dagli artt. 8 e 9 del decreto legge n. 8 del 2007 , e cioè:

• il divieto di ricevere da parte delle società sportive, in qualsiasi forma, diretta o indiretta, sovvenzioni, contributi e facilitazioni di qualsiasi natura, compresa l’erogazione di biglietti e abbonamenti o di titoli di viaggio a prezzo agevolato o gratuito.
• il divieto di ricevere titoli di accesso dalle società organizzatrici di competizioni riguardanti il gioco del calcio.

La decisione sulla domanda di riabilitazione è affidata al questore che ha disposto il provvedimento ed, in caso di diversi provvedimenti, il questore che ha disposto l’ultimo, il quale valuta se il soggetto ha dato prova costante ed effettiva di buona condotta.
I requisiti per chiedere la riabilitazione amministrativa sono:

• il decorso di almeno tre anni dalla cessazione del daspo,
• la buona condotta, anche in occasione di manifestazioni sportive,
• il ravvedimento operoso del richiedente, che può consistere nel risarcimento integrale del danno eventualmente prodotto, oppure nella collaborazione per l’individuazione degli altri partecipanti ai fatti per i quali è stato adottato il daspo, oppure ancora lo svolgimento di lavori di pubblica utilità, nelle modalità regolate dal decreto ministeriale del 19 ottobre 2021 .

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